Nghị quyết cũng nhấn mạnh: “Chính sách BHXH phải hướng tới mọi người lao động, mọi thành phần kinh tế, bảo đảm tính bền vững, gắn với phát triển thị trường lao động, việc làm và giảm nghèo” [1].

Từ định hướng đó, sau hơn 15 năm triển khai, chính sách BH thất nghiệp (Unemployment Insurance - UI) đã trở thành một trụ cột an sinh quan trọng, giúp hàng triệu người lao động giảm thiểu rủi ro khi mất việc. Tuy nhiên, trong bối cảnh số hóa, tự động hóa và biến đổi nhân khẩu học, mô hình UI hiện hành đang bộc lộ giới hạn: chủ yếu “bù đắp” thu nhập khi người lao động đã mất việc, chưa đủ linh hoạt để “phòng ngừa” và “duy trì” việc làm.

Người lao động làm thủ tục hưởng BH thất nghiệp tại Trung tâm Dịch vụ Việc làm Hà Nội.

Ngược lại, nhiều quốc gia đã tiến tới mô hình BH việc làm (Employment Insurance – EI), không chỉ hỗ trợ người mất việc mà còn liên kết với hệ thống chính sách thị trường lao động chủ động (Active Labour Market Policies – ALMPs) và dịch vụ việc làm công (Public Employment Services – PES) nhằm duy trì việc làm, hỗ trợ đào tạo lại và phát triển kỹ năng.

Nói cách khác, EI không chỉ hướng đến trợ cấp thất nghiệp (TCTN) mà còn đảm bảo việc làm bền vững thông qua tăng cường năng lực thích ứng, phát triển kỹ năng và kết nối hiệu quả giữa người lao động và doanh nghiệp [2]

Cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế

Theo Tổ chức Lao động quốc tế (ILO), Unemployment Insurance (UI) là cơ chế bảo vệ thu nhập tạm thời cho người lao động mất việc, còn Employment Insurance (EI) là một hệ thống chủ động hơn, gắn kết BHXH với đào tạo kỹ năng, tư vấn nghề nghiệp và phòng ngừa thất nghiệp [3].

Có thể mô hình hóa mối quan hệ giữa hai chính sách này như sau:

Trong đó:

ALMPs (Active Labour Market Policies) là các chính sách thị trường lao động chủ động, bao gồm đào tạo nghề, chuyển đổi nghề, hỗ trợ doanh nghiệp giữ việc.
PES (Public Employment Services) là mạng lưới dịch vụ việc làm công, có vai trò kết nối cung – cầu lao động.
Đối với Việt Nam, có thể diễn đạt mô hình tương tự:

Trong đó:

HRD (Human Resource Development) là phát triển kỹ năng, năng lực nghề;
D (Digitalization) là số hóa cơ sở dữ liệu lao động, an sinh.
Công thức (2) cho thấy: để chuyển từ UI sang EI, Việt Nam cần đồng thời hoàn thiện mạng lưới PES, thúc đẩy phát triển kỹ năng và hiện đại hóa hạ tầng dữ liệu số.

Một chỉ số có thể dùng để đo lường hiệu quả mô hình EI là:

Chỉ số EI Index ≥ 0,5 cho thấy chính sách đã chuyển từ hỗ trợ thụ động sang chủ động duy trì việc làm [4].

Hiện nay, có hơn 80 quốc gia triển khai chính sách UI, nhưng chỉ khoảng 15 quốc gia như Hàn Quốc, Nhật Bản, Canada, Đức, Thụy Điển đã tích hợp thành công mô hình EI [5]. Mẫu số chung của các nước này là: (1)Hệ thống PES thống nhất toàn quốc; (2) Dữ liệu thị trường lao động tập trung và minh bạch; (3) Quỹ bảo hiểm có tính linh hoạt cao, được phép đầu tư ngược trở lại cho đào tạo nghề và duy trì việc làm; (4) Chính sách hỗ trợ doanh nghiệp về thuế, tín dụng, tiền lương, tạo động lực giữ việc thay vì sa thải.

Điển hình, Hàn Quốc là quốc gia châu Á đầu tiên chuyển từ UI sang EI từ năm 1995, gắn quỹ bảo hiểm thất nghiệp với chương trình phát triển kỹ năng quốc gia (National HRD System) [6]. Canada thì xây dựng EI như một “cổng an sinh tích hợp”, bao gồm trợ cấp thất nghiệp, đào tạo kỹ năng, hỗ trợ chăm sóc trẻ em và tái hòa nhập thị trường lao động [7]

Thực trạng Việt Nam: Nền tảng có, nhưng rời rạc

Theo Tổng cục Thống kê (2025), đến quý III/2025, Việt Nam có 53,3 triệu người trong lực lượng lao động, trong đó: 19,3 triệu người tham gia BHXH bắt buộc (chiếm 40,8% lực lượng lao động); 2,94 triệu người tham gia BHXH tự nguyện; 15,36 triệu người tham gia BH thất nghiệp; khoảng 63,5% người lao động vẫn làm việc trong khu vực phi chính thức [8].

Tỷ lệ tham gia BHTN tăng dần qua các năm, nhưng mạng lưới dịch vụ việc làm công (PES) vẫn manh mún. Cả nước có gần 50 Trung tâm Dịch vụ việc làm (ESCs) do địa phương quản lý, hoạt động rời rạc, thiếu cơ chế chia sẻ dữ liệu và chưa hình thành hệ thống PES cấp quốc gia [9].

Bên cạnh đó, các chương trình đào tạo nghề và hỗ trợ duy trì việc làm từ Quỹ BH thất nghiệp mới ở giai đoạn khởi động, chưa được kết nối với các cơ sở dữ liệu việc làm, dân cư, doanh nghiệp và bảo hiểm xã hội. Điều này khiến việc dự báo thị trường lao động còn chậm, chưa phản ứng kịp trước biến động.

Tín hiệu tích cực là Luật Việc làm (sửa đổi) năm 2025 đã hoàn thiện quy định cho phép Quỹ BH thất nghiệp chi cho hoạt động duy trì việc làm, đào tạo lại và phòng ngừa thất nghiệp, thay vì chỉ chi trả trợ cấp như trước [10]. Đây chính là bước đệm thể chế đầu tiên để Việt Nam tiến tới mô hình EI phù hợp định hướng Nghị quyết 28-NQ/TW và khuyến nghị của ILO.

Điều kiện cần và đủ để tích hợp UI–EI

a) Điều kiện cần: (1) Hoàn thiện thể chế: đồng bộ giữa Luật BHXH, Luật Việc làm, và chính sách việc làm công; (2) Liên thông dữ liệu: xây dựng CSDL lao động quốc gia, kết nối với BHXH, thuế và doanh nghiệp thông qua Trung tâm dữ liệu quốc gia (NDC); (3) Chuẩn hóa mạng lưới PES: hình thành hệ thống dịch vụ việc làm công thống nhất, có năng lực dự báo, tư vấn, đào tạo nghề; (4) Quỹ linh hoạt: cho phép Quỹ BH thất nghiệp được đầu tư trở lại vào các chương trình phát triển kỹ năng, chuyển đổi nghề và hỗ trợ doanh nghiệp duy trì việc làm.

b) Điều kiện đủ: (1) Phát triển nguồn nhân lực (HRD) song hành với chính sách hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ; (2) Số hóa và mở rộng dịch vụ công trực tuyến về việc làm; (3) Liên kết bảo hiểm việc làm với BHXH tự nguyện, đặc biệt nhóm lao động phi chính thức, nhằm mở rộng bao phủ an sinh.

Lộ trình chuyển đổi giai đoạn 2026 - 2035

Từ năm 2026, với việc các dữ liệu dân cư, bảo hiểm, việc làm đã được đồng bộ tại Trung tâm Dữ liệu quốc gia (NDC), Việt Nam có điều kiện để đẩy nhanh tiến trình chuyển đổi từ UI sang EI. Lộ trình đề xuất gồm ba giai đoạn:

Giai đoạn 2026 - 2027: Giai đoạn khởi động

Hoàn thiện khung pháp lý về bảo hiểm việc làm;

Chuẩn hóa và vận hành mạng lưới PES quốc gia trên nền tảng số;

Thí điểm tích hợp quản lý quỹ UI–EI tại 5 địa phương có thị trường lao động năng động (Hà Nội, TP.HCM, Đồng Nai, Đà Nẵng, Bắc Ninh);

Kết nối dữ liệu BHXH, thuế, việc làm, dân cư qua NDC;

Thí điểm chi Quỹ BHTN cho hoạt động duy trì việc làm và phòng ngừa thất nghiệp.

Giai đoạn 2028 - 2030: Mở rộng và số hóa toàn quốc

Mở rộng tích hợp UI–EI trên phạm vi cả nước;

Triển khai EI Data Hub, kết nối thời gian thực giữa PES, BHXH và cơ quan thuế;

Mở rộng chính sách hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi việc làm cho lao động khu vực phi chính thức;
Nâng tỷ lệ lao động tham gia BHXH tự nguyện lên trên 10 triệu người, hình thành hệ sinh thái việc làm – an sinh thống nhất.

Giai đoạn 2031 - 2035: Hoàn thiện và vận hành mô hình EI

Chính thức chuyển đổi mô hình UI → EI toàn quốc;

Vận hành Quỹ EI đa tầng, tích hợp hỗ trợ duy trì việc làm, đào tạo lại và an sinh tự nguyện;

Phấn đấu đến năm 2035, EI Index ≥ 0,5, 60% lực lượng lao động thuộc khu vực an sinh chính thức;

Hình thành Hệ thống Dữ liệu Việc làm Quốc gia, gắn với dự báo cung – cầu lao động và hoạch định chính sách.

Kết luận và khuyến nghị

Việc tích hợp bảo hiểm thất nghiệp và bảo hiểm việc làm không chỉ là cải tiến kỹ thuật, mà là chuyển đổi tư duy quản trị an sinh, từ “bù đắp hậu quả” sang “chủ động phát triển”.

Với nền tảng pháp lý đã mở rộng, cơ sở dữ liệu đang được hoàn thiện và định hướng chiến lược của Nghị quyết 28-NQ/TW, Việt Nam đã hội đủ điều kiện cần, nhưng vẫn cần điều kiện đủ: năng lực thực thi của hệ thống PES, sự phối hợp liên ngành và cơ chế tài chính linh hoạt.

Nếu được thực hiện đúng hướng, Quỹ BH thất nghiệp sẽ trở thành “quỹ kép”, vừa bảo vệ thu nhập, vừa tạo việc làm. Hiệu ứng lan tỏa kép bao gồm: (1) Tăng bao phủ BHXH và BHXH tự nguyện; (2) Giảm tỷ lệ lao động phi chính thức; (3) Tăng năng suất lao động và năng lực cạnh tranh quốc gia.

Đó cũng chính là tinh thần mà Nghị quyết 28-NQ/TW đã đặt ra: hướng tới một hệ thống an sinh xã hội chủ động, bao trùm và thích ứng với kỷ nguyên số, trong đó việc làm không chỉ là kết quả của tăng trưởng, mà là trung tâm của phát triển bền vững.

Trần Hữu Trọng - ThS. Kinh tế phát  triển, Phó Giám đốc Trung tâm Quốc gia về Dịch vụ việc làm, Cục Việc làm (Bộ Nội vụ)

Tài liệu tham khảo

[1] Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (2018), Nghị quyết số 28-NQ/TW về cải cách chính sách bảo hiểm xã hội, ngày 23/5/2018.
[2] OECD (2022), Employment Insurance Systems and Labour Market Resilience, OECD Publishing.
[3] ILO (2021), World Employment and Social Outlook 2021: The Role of Employment Insurance Systems.
[4] World Bank (2020), Designing Effective Employment Insurance Programs in Emerging Economies.
[5] ILO (2023), Comparative Study on UI and EI Models.
[6] Korea Employment Information Service (2022), Korean Employment Insurance System Overview.
[7] Government of Canada (2021), Employment Insurance Monitoring and Assessment Report.
[8] Tổng cục Thống kê (2025), Báo cáo Lao động – Việc làm Việt Nam Quý III/2025.
[9] Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội (2024), Niên giám Dịch vụ việc làm và BHTN Việt Nam.
[10] Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam (2025), Luật Việc làm (sửa đổi).